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新规促“二政府”与行政脱钩
[来源:北京企业管理咨询协会 | 录入:管老师 | 日期:2017-03-22 | 浏览 580 次]
                       新规促“二政府”与行政脱钩  
   
   
         
 

     近悉,中华全国律师协会(下称全国律协)、中国注册会计师协会(下称中注协)或将于近两年内与部委脱钩,失去行政职权和财政支持。而现在,它们还分别是司法部、财政部直属的事业单位。

  专家估计,以全国律协、中注协为代表的行业协会商会在中国逾10万家,其中全国性组织800余家。由于历史原因,目前中国的行业协会商会出现于改革开放后,并于创立伊始即与政府关系紧密,素有“二政府”、“红顶中介”之称。

  十余年间,在转变政府职能的改革背景下,行业协会商会与行政脱钩屡次出现在政府文件中。近日,国家发改委、民政部等十部门联合印发《行业协会商会综合监管办法(试行)》(下称《办法》),专家称,这是“力度最大”的一次。中万行业协会商会发展促进中心刘有千表示,与以往不同,《办法》提出了行业协会商会与行政脱钩后该如何管理的具体细则,让脱钩可以真正落地。

  《办法》对行业协会商会的治理机制、财务、业务监管等方面做出规范,并强调不得“乱收费”,如强制入会并以此为目的收取会费(法律法规有规定的除外);利用政府名义或政府委托事项为由擅自设立收费项目、提高收费标准;强制会员付费参加各类会议、培训、展览、评比、达标、表彰活动及出国考察等等。

  《办法》主要基于一年前中央发布的一份脱钩方案。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(下称《总体方案》)。刘有千称,“这次是中央定的大盘子,专门成立领导小组,发改委牵头、十几个部委参与”,是“这么多年力度最大的”。

  已有292家全国性行业协会商会参与试点

  除少数还有待另行批准的特殊组织,此次脱钩面向全国各行各业各级所有行业协会商会。

  《总体方案》称,脱钩的主体是各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会。

  脱钩改革的重点是“取消行政机关(包括下属单位)与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系”,实现“行业协会商会依法直接登记和独立运行”。《总体方案》要求,行业协会商会在机构、职能、财务、人事上均需和行政机关脱钩。例如,“自2018年起,取消全国性行业协会商会的财政直接拨款”;“行政机关不得推荐、安排在职和退(离)休公务员到行业协会商会任职兼职”;“领导干部退(离)休后三年内一般不得到行业协会商会兼职”。

  《总体方案》给出了具体时间表。据此,2015年下半年,第一批试点开展,共有148个全国性行业协会商会参与试点,包括中国价格协会、中国大学出版社协会、中国女医师协会、中国甜菊协会等。刘有千称,这批脱钩业已完成,省市级别的脱钩同时进行,但数量难以统计。对于为何律协、注协、医师协会等未在此列,刘有千称,第一批改革的主要是自愿进行或市场化程度较高的行业协会商会,其他的或将分批完成。

  20166月公布第二批试点共144个全国性行业协会商会。依据方案,2017年将在更大范围试点,并通过试点完善相应的体制机制后全面推开。刘有千称,依据原来的计划是在2017年底前完成脱钩,但目前来看将推迟一些。

  此外,《总体方案》称,“个别承担特殊职能的全国性行业协会商会 ”需另行制定改革办法。备受关注的全国性行业协会如全国律协、中注协是否属于此列,可以“逃过”脱钩,尚属未知。截至目前,中华全国律师协会、中国注册会计师协会还分别是司法部、财政部直属的事业单位。

  为何脱钩?

  清华大学公共管理学院副院长王名认为,“二政府”已是体制上比较滞后的问题,到了非改不可的时候。

  刘有千表示,中国的行业协会商会从上世纪八十年代末不足1000个发展到如今,估计已逾10万个(其中全国性行业协会商会800多个)。

  在过去很长一段时间,行业协会商会与政府之间的关系一直没有理清楚,行业协会商会被定位为政府的助手。受计划经济体制影响,行业协会商会长期由政府主办,甚至由政府机构转变而来,有些应当有政府部门履行的职责却被交给了行业协会商会。“客观上(行业协会商会)也主要是行政机关离退休人员在做工作”,刘有千称。

  王名称,尤其是一些全国性的行业协会商会承担政府职能,行使着公权力,资金、人、场地都没有和政府分开。王名表示,很难掌握政府对其的支持的规模和力度,一般直接通过部门来支持,包括提供现金、编制、政策、垄断特权、办公楼等。

  一些行业协会商会游走在政府和市场之间。“有时比政府管得还多,有时比市场还牟利”,王名说。

  中国社会福利基金会理事长戚学森表示,行业协会商会普遍存在寻租问题,利用手中的权力去干扰企业活动。“依附在政府身边,避免不了借政府名义做事”刘有千称,行业协会商会的发展迅速导致出现监管的真空地带,“比较混乱”,例如乱收费、乱评比等现象频生。

  以饱受诟病的律师协会为例。一位不愿透露姓名的律师表示,地方上的律师协会工作人员多是从地方司法局领工资,实际上承担一部分对律师的管控职能。

  每年每位中国律师及其所在的事务所都要经过当地司法局的年度考核,与年检“绑定”的则是向当地律师协会强制性缴纳的会费。律师协会实行强制入会。律师们每年交了会费,却难以得到律协的服务,反受其制约。

  专家普遍认为,行业协会商会与行政机关“脱钩”,才能够真正发挥其市场主体的作用,实现社会组织的法人治理,让政府、企业、社会组织各归其位。

  脱钩为何困难?

  “脱钩已提了十多年了”,王名说。例如,20133月发布的《国务院机构改革和职能转变方案》曾提出,逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,并提出时间表,计划2015年脱钩工作基本完成。但事实上进展缓慢。

  王名称,阻力在于触动了相关方的利益。中国智力残疾人及亲友协会主席张宝林认为,“脱钩”对部分掌有权力的组织、国企下的协会、商会的影响较大,“许多官员退休后,甚至还没有退休之前就进入这些协会,拿双份工资,享受很高的待遇”。另一方面,依附于行政也是相关行业协会商会权力和资金的来源。

  2002年,财政部曾发文决定收回委托注协承担的所有行业监管的职能,包括批所、备案、检查、处罚、复议等系列“权力”。这一文件曾招致各地注协的强烈反对。当时,包括安徽、湖北、重庆、深圳在内的21个省份的注协联合向国务院、财政部提出异议。但最终,有关国务院领导批示称,高层支持财政部做法,注协“失权”成为事实。

  王名表示,将在明年两会期间提交关于推动行业协会商会立法的提案。他认为,行业协会商会与行政脱钩这一改革不能只靠中央文件。中国还没有这方面法律框架,需要立法明确其地位。

  脱钩后,应对行业协会商会作出进一步区分。一部分转向对市场、企业负责。另一部分承担公共职能的,应特殊立法去规范,促其有效发挥作用。例如总商会,工经联等。在发达国家,如德国,各级工商会均是公法人。